农村弃置住宅倒塌致害责任问题的法律思考
庆阳市宁县法院 杨赵超
【案例】：
村民甲、乙毗邻而居，相处融洽。乙家境富裕，在本村规划的新农村购得一处新居后迁入居住，甲继续在原地居住。数年后，在经过乙原住所时，年久失修的围墙倒塌，甲不幸被致以重伤，遂要求乙予以赔偿。后出于缓和两方关系，经多方调解，乙对甲做了适当赔偿。但双方均有所不服，因而心存芥蒂，友好关系不复存在。
【评析】：
近年来，随着我国农村经济不断发展，农村居民对居住条件的要求不断提高，居住环境和住房条件有了明显改善，然而由于我国法律法规及相关政策对于农村宅基地及自建房的权属和管理制度的规范不够全面、细致和深入，类似上述案例中的问题和纠纷时有发生。（以下暂以甲代称受害人，乙代称原住房所有人）
甲因被乙废弃的旧房屋倒塌致伤，导致甲乙双方原本和睦关系恶化，并产生一系列现实的法律和利益纠纷，即甲所受到的伤害乙是否应承担民事赔偿责任，如何承担？
根据《民法通则》第126条规定：建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。《侵权责任法》第八十五条也规定：建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害，所有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。所有人、管理人或者使用人赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。
由此可见，乙原住房的所有权人、管理人或者使用人都可作为赔偿责任主体，承担甲的损失。而纠纷焦点便在于对乙原住房的相关权属如何界定？
房屋所有权系以房屋为其标的物，它是房屋所有人独占性地支配其所有的房屋的权利。房屋所有人在法律规定的范围内，可以对其所有的房屋进行占有、使用、收益、处分，并可排除他人的干涉。房屋属于不动产范畴，而不动产物权以登记为其公示方法，不经登记不发生法律效力（《物权法》第九条）。在我国，农村房屋是指坐落在农村（包括未设建制的村镇）的房屋，然而农村房屋却还未完全建立房屋产权登记制度。按照现行法律制度，依照《中华人民共和国土地管理法》，村组集体对农村土地具有所有权，农村居民依法申请农村宅基地使用权证，从而拥有宅基地的使用权，并在实践中，依据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条∶“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”之规定，以农村宅基地使用权证为确权凭证来进行农村不动产登记的，即“房地一体”原则。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中表明：凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。《村镇建房用地管理条例》第十五条第三款社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用。
这里就产生了一个制度上的漏洞和现实存在的问题，即“领新不缴旧，一户两宅，同时使用，同时所有”。乙按照新取得的宅基地使用权证，对于新宅基地具有使用权，对于现居住房屋具有所有权。那么乙是否因此自动丧失对其原宅基地的使用权呢？是否具有对原宅基地使用证主动缴销和对原宅基地上附属建筑物主动拆除的义务呢？有关国土资源部门及村组集体是否具有主动作为的义务呢？具体在此案例中，乙是否可因有关国土资源部门及村组集体的不作为抗辩对甲所受伤害的赔偿责任呢？
就上述案例来看，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）等政策规定，丧失了对原宅基地的使用权，那么是否因此丧失对其上附着建筑物的所有权？长期以来，在我国房地产关系中一向采用“房地一体原则”。 根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定，对附着在宅基地上的建筑物拥有所有、使用、处分权。“由于宅基地与房屋是不可分离的，因此转让房屋所有权必然发生宅基地使用权变动”， ①反之亦然。然而，江平先生说过：“应从农民的角度、房屋的角度、所有权的角度看问题”。国家应当保障农村居民能与城镇居民平等的竞争，这是确保其财产处分自由的最好理由。在农民的财产中其住宅无疑占据了最重要的地位，不管宅基地上权利的性质为何，农民对自有房屋享有完整的所有权是肯定的。”②法律的发展是要符合现实情况及社会经济发展的趋势，由此来看，宅基地使用权与房屋的所有的适当分离，必然成为物权法发展的方向。因此，应该认定乙不应因对原宅基地使用权的丧失而自然消灭其对原住房的所有权，但是否继续拥有所有权，且在司法实践中如何处理，如在上述案例中的纠纷，是否应由乙承担对甲的赔偿责任时，在无明文规定的前提下，还需考虑实际管理和使用的情况。
根据《民法通则》第126条，《侵权责任法》第八十五条规定，在上述案例中，无论乙是否可确定为其原住房的所有权人，只要根据相关证据证明乙对其原有住房继续使用或者处于其实际管理下，并有明显的外在表现或者肯定行为：比如在其原住房保留具有一定价值的物件、定期不定期对其原住房进行清扫，修缮，察看，或者在其原宅基地附属自留地上种植作物，收获产出等等，就可推定其为管理人，或者使用人，从而就应该对甲承担相关责任。
在现实中，也存在以下几种情形：第一，乙并未直接管理或者使用，而是委托第三方即丙代为管理，并获得相关产出收益的；第二，乙委托第三方即丙代为管理，并由丙获得相关产出收益的；第三，丙无因管理的；第四，丙经乙同意直接管理使用，并获得相关收益的；第五，丙未经乙同意直接管理使用并获得相关收益的。那么又如何界定以上几种情形的责任归属呢？（以下以丙代称第三人）
笔者认为，在前两种情形下，我们可认为乙和丙之间存在委托代理行为。根据《中华人民共民法通则》第六十三条第二款规定：“代理人在代理权限内，以被代理人名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。”即代理人以被代理人的名义实施代理行为，以代理人的利益而代办被代理人的事务，代理的效果及意图也要归属于被代理人。假如丙作为乙的代理人实际管理和使用乙原住房，那么乙就是甲的赔偿责任主体。在此代理过程中，丙可因未尽到善良管理人义务，成为连带责任人，但不能作为乙对甲赔偿责任的抗辩事由。
在第三种情形下，丙作为无因管理人可因其实际管理行为成为连带责任人，同时保留管理人对所有人的追偿权利。依据《民法通则》第93条规定：“没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失而进行管理或者服务的，有权要求受益人偿还因此而支付的必要费用。无因管理之债发生后，管理人享有请求本人偿还因管理事务而支出的必要费用的债权，本人负有偿还该项费用的债务。
在后面两种情形下，依据《民法通则》第126条或者《侵权责任法》第八十五条之规定，丙应作为乙原住房的实际管理人和使用人对甲承担赔偿责任。
那么显然还存在这样一种情形，乙完全废弃原住房，那么实际情况下则不存在此住房的所有人、管理人和使用人，那么，甲所受损失应该由谁来承担呢？笔者认为，如果乙有搬除有价值的物件并长期不再发生实际使用和管理的行为，则可视为明示废弃原住房，则依据《村镇建房用地管理条例》第十五条第三款“社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用”之规定，应由集体土地所有权人即村组集体因管理瑕疵而承担相关责任。理论上是可以支持的，但就司法现状来看，难以实际操作。
同时，我们也需要从甲方进行分析，则存在以下情形。第一，假如甲意图攀越进入乙原住房获得相关产出收益，从而发生房屋倒塌致伤的情形，显而易见，其行为是有过错的，其所受到的损害应由其本人承担。在上述案例中，甲仅仅只是路过，所以并未有过错。那么，其所受到的损失应按乙原住房所有人，管理人和使用人相关权属来界定；第二，甲作为与倒塌房屋毗陵而居的具有正常判断能力的成年人，应对于倒塌房屋的保存情况有所了解并对可能发生的倒塌等危险情况具有一定的认知能力，如上述案例中，乙方可否因此对甲的诉求部分抗辩呢？笔者以为，可以根据公平原则予以支持；第三，假如甲意图攀越进入乙原住房获得相关产出收益，从而发生房屋倒塌致伤的情形，但同时，甲又因年龄或者精神智力等情况而无法认知其行为可能产生的致害危险。笔者认为，虽然其本人无认知能力，但其行为是有过错的，其所受到的伤害来源于监护人未能尽到监护义务，损失应由其监护人承担。第四，甲对倒塌房屋无任何了解，此情形应按乙原住房所有人，管理人和使用人相关权属来界定；第五，甲未经允许进入乙原住房，但未有其他过错行为，这种情形，笔者认为甲所受到的损害应由其本人承担。
在现实生活中，限于能力和阅历，不得穷举。在处理相关事例的实践中时，我们应本着公平公正的遵旨，当事人各方平等协商的民法基本理念，在不违背相关法律法规，不违背公序良俗的前提下，可由双方当事人协商解决。同时也要积极主动探究相关权属的界定，亟待有更细致，更利于实际操作的制度及时出台，以便于指导和解决实际生活中所产生的相关问题。
【相关思考】：
随着生活水平的不断提高和市场经济的发展，城镇化建设的加快，农民房地产关系日益复杂。农村居民对住房的标准要求越来越高，对住房的除居住之外的各种用途如流转、抵押等也有所渴望。然而因宅基地使用权制度的先天缺陷，即“法律严格限制农村宅基地使用权的流转,不再符合市场经济的要求,没有体现出效益优先的价值取向。”③农村居民对附属建筑的所有权以及基于其上的占有、使用、收益和处分等权能受到极大限制，让现实生活和司法实践一片混乱。
1、立法架构。
宅基地使用权是一种用益物权，但普遍适之于用益物权的一物一权原则是否同样适之宅基地使用权？④农村宅基地使用权人对宅基地享有的仅仅是使用权,不享有所有权,宅基地的所有权归集体经济组织。因此农村宅基地使用权人不能随意处分其使用权，即现行法律禁止宅基地使用权的单独转让。然而，从法理上讲,农村宅基地使用权是使用权人的一项权利,当然有权对其进行处分；而且在实践中,随着经济的发展, 通过对建筑物以出售、赠与、继承、遗赠等方式流转从而对宅基地使用权进行单独转让的行为非常普遍。现行法律不认可农村房与地的适当分离，将房屋所有权与宅基地使用权不适当的搅在一起，其发展与社会的发展已不再协调，从而失去了调整社会的功能。因此，亟待制定构建一个完整的法律规范体系，详细规定农村宅基地使用权的概念、取得方式、内容、行使、消灭、流转、法律责任及对于其上附属物相关权属界定的条款。
2、制度建设。
宅基地使用权经由政府部门的审批便可获得, 其使用权人可以以抛弃的方式进行处分。然而，无论是《中华人民共和国土地管理法》，还是《村镇建房用地管理条例》，都仅仅规定了申请宅基地的程序及审批条件,因而我们亟待出台对农村宅基地使用权的申请审批制度，登记制度，国土资源部门对使用权和使用权证的发放、管理、缴销及使用时效等制度，对于宅基地实际使用权的监督管理制度，宅基地使用权流转制度，使用权人的权利和义务，使用权存续期间以及流转后对附属物的管理等制度以及因以上原因产生的纠纷如何解决做出具体而又详尽的规定。
3、司法实践
现阶段我国对农村宅基地使用权的管理存在法律空白,法律规范数量极少,而且大部分是一些规范性文件,效力层次比较低。农村宅基地使用权流转的现象很普遍,如果法律不加以系统规定,必定会引起各种纠纷,增加法院的工作压力,继而威胁着农村的安定。因此，在司法实践中，我们应在不违背现行法律规定和坚持民法相关基本原则的前提下，不断探索，不断改进，创立相关机制，寻求使双方当事人能够心平气和的，妥善合理解决纠纷的办法。
【结语】
我国农村宅基地使用权制度是一个具有中国特色的制度,在我国社会主义建设过程中，起到安定民心，规范数亿农村居民基本住房保障的制度。然而在经济社会发展大跨步前进的现阶段，又是很不完善，具有诸多缺陷，阻碍农村经济发展和不利于司法实践的。因此我们必须十分重视和急需进一步的探讨和研究，以利于保障广大农村居民的切身利益，同时也为我们在具体办案过程中提供可遵循的，有力的法律依据。
①屈茂辉：用益物权制度研究［M］，北京:中国方正出版社,2005:329。
②汤文平：《宅基地上私权处分的路径设计》，《北方法学》2010年第6期。
③马克敏：论我国农民宅基地使用权制度及其完善［J ］，《内江师范学院学报》,2003年第5期。
④崔建远著：《土地上的权利群研究》，第22-27页。
⑤史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社出版，第229页。
⑥汪渊智 李永格《论农村宅基地使用权制度》，《广西政法管理干部学院学报》2007 年第1 期。
⑦《论宅基地上的建筑物区分所有》，《内蒙古社会科学(汉文版)》2008年第3期。
