当前人民调解工作中存在的问题及对策浅析
以庆阳市正宁县为例
正宁县山河司法所长 刘涛
人民调解是一项具有中国特色的、具有深厚中华民族传统文化内涵的法律制度，是我国人民独创的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，被称为化解矛盾纠纷的“第一道防线”，被国际社会誉为“东方经验”、“东方之花”。人民调解几经变迁，一直被视为中国社会治理的有效方式和调整的基本标志。随着中国社会制度的变革，调解也面临着调整优化。“诉讼高成本（包括时间、金钱的损耗以及内心焦虑等）会挫伤人们的参与诉讼的积极性。”当理想化的法治主义带来了诉讼激增和高昂的成本负担等一系列现实问题时，更好地了解和研究人民调解工作就十分必要。
一、人民调解的基本理论
（一）人民调解的涵义
人民调解又称诉讼外调解。是指在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们互相谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。为我国独特的替代性争议解决机制，具有灵活、便捷、不收费等特点，因而被国际社会誉为“东方经验”。
（二）人民调解的三项原则
《人民调解法》规定，人民调解组织开展调解工作，应当遵循当事人自愿平等、不违背法律、法规和国家政策、尊重当事人权利三项基本原则。这三项原则符合人民调解性质、功能的定位，是人民调解应民需、得民心、顺民意的保证，也是人民调解工作健康发展、充分发挥作用的保证。人民调解的三项原则，主导了人民调解工作的发展历程，贯穿于人民调解的全过程、各个工作环节，充分体现了人民调解的群众性、自治性和民间性，是人民调解工作必须始终遵循的基本工作准则。
(三)人民调解的历史渊源
人民调解历史悠久，源远流长。人民调解源于古代的民间“排难解纷”、“止讼息争”。现代人民调解制度萌芽于20世纪20年代第一次国内革命战争时期，陕甘宁边区即设有“裁判委员会”，负责办理民事案件，解决群众纠纷。2002年，司法部出台的《人民调解工作若干规定》，对人民调解的性质进行了界定，具体规定了调解委员会的工作范围、组织形式、调节行为和程序。同时，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》进一步从法律效力上明确了人民调解协议的民事合同性质。2010年8月第十一届全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国人民调解法》成为人民调解的里程碑。
二、正宁县人民调解工作现状
正宁县位于甘肃省庆阳市东南部，子午岭西麓。东、南、西三面与陕西省黄陵、旬邑、彬县、长武接壤，北靠本省宁县。辖4镇6乡，94个行政村。总人口24万人，其中农业人口21万，以汉族为主，占总人口的99%，少数民族以回族人数最多，大部分居住在五顷塬回族自治乡。县域总面积1319.5平方公里，是一个历史古县、产业大县、资源富县、生态优县、后劲强县。目前，正宁县共有人民调解组织196个，人民调解员约626人。人民调解作为一种非诉讼的纠纷有效解决方式，在正宁县民间纠纷解决方面取得了很大成绩，为维护农村社会稳定、促进农村经济发展、法制建设起了很重要的作用。正宁县人民调解工作始终坚持“调防结合、以防为主、多种手段、协同作战” 的方针，积极开展社会矛盾纠纷的排查调处和防范治理工作，大力宣传《人民调解法》及人民调解协议书的法律效力等规定。但是，随着农村经济的发展和社会转型，民间纠纷由传统型向现代型的转变，对人民调解工作的开展提出了许多新的时代要求，而人民调解工作中的诸多问题也日益显露。
三、正宁县人民调解工作存在的问题
（一）制度滞后，思想错位
在实际中，人民调解随意性很大，程序不规范，协议不统一，存在重结果、重口头，轻程序、轻文书、缺少取证环节和笔录等问题。正宁县各乡镇的司法人员一般3至4人，而农村负责调解工作的主要是村、组干部，他们身兼数职，工作量大，且变动性大，导致整个队伍不稳定，难以形成系统的调解经验。
随着农村经济的飞速发展，调解纠纷的类型越来越复杂，由传统型向现代型转变，传统纠纷主要是公民与公民之间，大多是婚姻、家庭、邻里、宅基地、给排水、债权债务等纠纷。现代纠纷则多是公民与法人和社会组织之间的矛盾纠纷，以及村务管理、土地流转、施工扰民、征地拆迁和补偿、环境污染、劳动争议、拖欠农民工工资、医患纠纷等各个方面的纠纷。民间纠纷虽多因小事引起，但若不及时控制解决，往往容易激化升级，造成更严重的后果。
《民事诉讼法》第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织”。《人民调解委员会组织条例》第二条规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。”“基层人民政府及其派出机关指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责。”这些规定确立了人民调解委员会属于群众性自治组织的法律地位，以及它和基层人民政府、基层人民法院的关系。但2002年9月司法部发布的《人民调解工作若干规定》仅规定了司法行政机关对人民调解的指导，人民调解是否还接受基层人民法院的指导，没有规定。事实上司法助理员承担着全部人民调解工作，基层人民法院很少履职，一般只在纠纷激化，转化成刑事案件时，法院才进行判决。从而造成在当事人心目中，人民调解委员会和法院是互不相干的两个机构，弱化了人民调解与法院协作解决纠纷的作用。
（二）交叉管理，关系不顺
这主要是人民调解组织与公法检关系，《人民调解法》第5条规定，县级以上人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。这样的体制势必会增加县级司法行政部门和基层法院的工作量，对县级部门原本繁重的工作带来负面效果。
《人民调解法》第31条规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。而第33条又规定当事人可向人民法院就调解协议提起司法确认，人民法院对调解协议进行审查并确认其效力。既然经人民调解委员会调解达成的调解协议已经具有法律约束力，为什么还要申请司法确认？当事人一方申请司法确认，另一方拒绝确认，而人民法院依法受理申请后，认为当事人的陈述或者提供的证明材料不充分、不完善或者有疑义，需要当事人补充陈述而对方当事人拒不接受询问，则法院只能按撤回司法确认申请处理，那么对要求申请司法确认的一方是否只能选择放弃调解协议，再次选择申请仲裁或起诉，这样无疑让当事人双方处理矛盾纠纷的程序更加繁琐，也损害了人民调解的严肃性、增加了诉讼成本。
人民调解协议司法确认程序方便当事人诉讼，实现了诉讼与非诉讼机制的有效衔接，但是法院在办理司法确认案件过程中发现实践中当事人申请司法确认的案件基层法院不经过立案庭审查立案，一般由办理诉前调解案件的法官直接审查予以办理，导致该类型案件管辖权审查不严格，会出现超出管辖范围的情况，同时没能执行随机分案制度。《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《关于深入推进矛盾纠纷调解工作的指导意见》、《人民调解法》、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》都对可以申请司法确认的调解协议的范围、调解主体做了不同的规定，一定程度上造成司法确认程序依据的混乱。
（三）保障缺失，重视不够
目前，正宁县人民调解委员会均设在村民委员会。这样的机构设置，使担负人民调解工作的机构不独立，没有自己的办公场所，没有独立的经费来源，影响了人民调解的公正性。另一方面，人民调解工作结构的不完善，经费来源不独立还严重影响了人民调解员的积极性。
各级对人民调解工作重视不够集中表现为经费和人才保障。在正宁县调解资金严重短缺，是制约人民调解发展的“瓶颈”。对于调解人员的待遇，在取消农业税前，可以通过记义务工等手段给予人民调解员适当补偿，以保证调解工作的正常开展。而在新形势下，《人民调解法》规定人民调解不收费。人民调解员既不能向当事人收取调解费，又不能从国家得到适当的经济补助，势必会挫伤调解人员的工作积极性，影响工作效率。调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会、企事业单位解决。司法行政机关通过争取同级人民政府的支持，解决人民调解的指导和表彰经费。实际上，这种规定大部分一纸空文，有些乡镇财政困难，根本没有资金支持人民调解工作，更难以指望村级组织来解决人民调解的工作经费和补贴，保障机制难以落实。
（四）素质不一，结构偏差
如果说法官的素质是推动司法改革的原动力，那么人民调解员的素质就是推动人民调解制度完善的重要力量。调解人员不仅要及时解决各种纠纷，还应保证纠纷调解的质量，在调解工作中要切实维护当事人的合法权益。现代农村纠纷的解决，调解人员不仅要有较高的工作热情、道德素质和群众威望、丰富的社会经验，还需具备较高的法律素质和业务技能，但实际情况是，人民调解员大多学历低，未接受专门的法律知识培训，一些调解人员观念陈旧，难以胜任现行的人民调解工作。目前达到大专以上水平的人民调解员仅仅占调解委员人数的25％。面对目前诱因复杂、触发点多的民间纠纷，如果人民调解员没有一定的文化素质，没有一定的政策、法律知识，难免会“和稀泥”。就算纠纷当时解决了，也难免日后复发。人民调解员还存在年龄普遍偏大的问题。为此，提高人民调解员的综合素质，是一项紧迫的系统工程。
四、对策与建议
针对人民调解工作中存在的诸多问题，我们要科学、客观地看待。着眼长远，注重解决当前存在问题，逐步实现人民调解工作的规范化、科学化，建立科学实用长效机制。
（一）完善法律体系，落实岗位责任
（1）进一步落实人民法院的业务指导工作。依据《人民法院组织法》、《民事诉讼法》等相关规定，加强与人民调解委员会的工作联系，利用巡回法庭、旁听庭审、调解专题讲座、典型案例研讨、调解经验交流等形式，做好对人民调解委员会的专业指导工作。纠纷主体对自己权利的自由处分，是人民调解制度存在的基础，通过进一步完善民调新格局制度，使其更具可操作性、效力性。完善人民调解员的选任制度，选出在当地有一定威望、生活经验和社会阅历丰富的人作为人民调解员，同时考虑文化水平、法律技能等方面的条件。要不断健全乡镇各级人民调解组织。乡镇人民调解组织熟知乡规民约和群众习俗，有利于解决跨村产生的矛盾，能够保证调解效果，对促进人民调解工作的顺利开展具有重要意义。同时又能缓解县法院、司法行政部门的工作压力。
强化政法部门对人民调解员进行岗前调解知识和技能培训；在人民调解员上岗后，落实岗位责任制，进行定期培训和考核。社会转型时期，新的矛盾纠纷层出不穷，同时法律、法规政策也在不断更新，这就要求调解员能够在新形势下，准确理解法律、法规和相关政策，提高调解能力。调委会应该利用农闲、生产间歇时间开展培训工作，组织调解员进行业务学习；司法所、派出所定期召集所辖的乡(镇)、村调委会成员、调解员对新的政策、法规进行讲解、对新出现的矛盾纠纷进行实例讲解；县法院、司法行政部门要不定期召开调解员培训会议，发放学习资料，通过培训、学习、为人民调解工作的顺利进行奠定基础。
（2）健全调解组织，实现人民调解专业化。建立调解网络体系，发挥人民调解作为化解民间矛盾纠纷“第一道防线”的作用。调解工作实行责任制，即司法所抓各调解委，调解委抓调解小组，调解小组抓调解员，一级抓一级，逐级落实，坚持季度汇报，半年小结，年终总结评比。实行岗位责任制，解决部分调解员的报酬问题。专职调解主任，每人每月发放一定的报酬，由县财政转移支出，调解员由村民小组长兼任，报酬(实际上是担任村民小组长的报酬)由财政转移支出，在一定程度上可以调动调解员的工作积极性和责任心，尤其是调解疑难纠纷时，调解员能够多次耐心地讲解法律法规、国家政策，有关乡规民约，使当事人明白事理，最终顺利解决纠纷。建立健全调解委的工作制度，工作流程、从调解员的聘任到调解结案后的回访、以及调解组织的办公设备都形成了内部规范化管理，做到调解工作制度化、规范化、科学化。
（二）协调部门关系，彰显法律效力
随着社会矛盾的复杂化及各级对人民调解工作的逐步重视，各级组织在实践中不断寻求新的调解途径，探索调解职能的最大化，力求整合资源、综合执法，以利于提高调解工作效率。
基层法院受理司法确认案件应该严格执行立案程序，按照民事诉讼法关于管辖的规定进行认真审查，对不属于基层法院受案范围的案件及专属管辖的案件不予受理，告知其向有管辖权的法院提起诉讼。立案受理的争议不大、标的较小的案件可以由诉讼服务中心直接办理，标的较大、案情较复杂的案件按照立案案由随机分案至相关业务庭承办。
与公安部门衔接，在派出所设立民调室。对于那些轻微违法行为，违反社会治安等的行为，在派出所、司法所双方主持下，在征得当事人的同意的基础上，对双方当事人的行为进行依法调解。目前，我市个别乡镇进行有益的探索，初步取得了较好的成绩。与信访部门结合，积极介入信访工作。近年来，我市8个县区的人民调解工作都积极配合当地党委政府的中心工作，积极介入信访工作，在信访工作中发挥了较好的作用。
随着普法宣传的深入，人们法律意识的增强，正宁县各类纠纷的数量在逐年下降，2012年受理的纠纷数量占2007年的88.5％(近年，由于县城建设、征地拆迁引发大量的纠纷，反映出矛盾纠纷随着社会发展而不断产生)，依据个人的工作统计，有70％的当事人发生矛盾纠纷时愿意选择人民调解方式来解决，解决不了时才会考虑别的途径；有20％的当事人愿意选择调解方式解决，但是因为人民调解协议没有法律约束力，因此会放弃调解而采用别的方式来解决；有10％的当事人直接选择法律诉讼途径。应当说，当事人大都愿意采用调解的方式来解决纠纷，但是因为调解协议没有法律约束力而放弃调解。
这实际上是对调解协议法律效力的否定，这种否定，已成为制约人民调解制度发展的瓶颈。它不但削弱了人民调解的权威性，也严重挫伤了调解人员的工作积极性。正是在这种背景下，最高人民法院《关于审理涉及人民调解的民事案件的若干规定》通过明确人民调解协议的合同性质，强化了调解协议的法律约束力，要求各级人民法院对在人民调解委员会主持下达成的调解协议，一方当事人反悔而起诉到法院的民事案件，应当及时受理，并按照该司法解释的有关规定准确认定调解协议的性质和效力。凡调解协议的内容是双方当事人自愿达成的，不违反国家法律，行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会利益，可撤销或者变更法定事由的，应当确认调解协议的法律效力，并以此作为确定当事人权利义务的依据，通过法院的裁判维护调解协议的法律效力。只要人民调解协议是合法有效的，当事人就必须履行协议的规定，擅自反悔、拒不履行协议义务的，人民法院可以根据裁判结果强制执行，从而在一定程度上解决了人民调解协议没有法律上的约束的问题。在实际调解中，要确保人民调解协议的法律效力，还要坚持依法调解，并满足以下条件：(1)当事人有完全民事行为能力；(2)意思表示真实；(3)不违反法律行政法规的强制性规定或者社会公共利益。合法性是人民调解的基本原则，是确保调解结果公正的需要，也是保证人民调解与诉讼程序有效衔接的需要。实践中，当事人也是参照诉讼的可能结果在调解过程中进行权衡。保证调解结果合法必然会提高人民调解的公信力，进而增强人民调解协议的法律效力。
（三）强化政府监管，推行司法公正
没有监督机制就可能造成权力的滥用，这是人类实践经验总结的结果。现在的农村对人民调解员的调解活动在监督方面几乎是空白，而人民调解活动的违法行为也在一定程度上存在。如前所述农村人民调解员的法律意识比较差，对一些非属于人民调解范围的纠纷也进行调解，以调解掩盖了事实的严重性，就算是懂法，而在乡村因为大家关系比较近，出于某些方面的考虑(如碍于情面、家丑不可外扬等)不诉诸于国家司法机构，而通过人民调解员私了的现象在我国广大农村普遍存在。如果让此种风气蔓延，那将不但严重损害国家法律的尊严和权威性，而且会使村民的法律观念更加淡化，甚至会导致民转刑案件逐年增加。因而在人民调解活动的过程中应建立监督机制，而监督权可以由基层人民政府及人民群众和当地的新闻媒体全程行使。经人民调解员调解达成和解协议的纠纷应向基层人民政府备案，由基层人民政府审查其合法、合理性。而人民群众对调解协议的合法性有异议的，可以向基层人民政府或村民委员会提出，也可以直接向司法机关举报。这样势必会使人民调解员时刻注意自己的一言一行，坚持公正、公开、公平原则，做出合法、合理、合情的调解。农村人民调解制度构造多元化的纠纷解决机制，最大化节约社会资源，是目前我国解决农村纠纷的最好制度。人民调解制度的发展关系着农村的和谐稳定，我们应不断完善人民调解制度，充分发挥其优势，让其更好的为建设新农村服务。
同时县法院和司法局要形成合力，共同承担指导人民调解工作的职责，进一步落实法官担任乡镇（街道）调委会指导员、法官参与人民调解员培训、人民调解员旁听诉讼、从人民调解员中推荐人民陪审员等各项制度，推行在人民法院（基层法庭）设立人民调解工作窗口等做法。要建立人民调解与司法裁判量刑互动的工作机制。进一步建规范调解工作程序，细化调解工作流程；进一步健全完善并落实人民调解委员会的岗位责任制、重大纠纷讨论、例会、学习等各项制度；制定人民调解员行为规范，严格人民调解员工作纪律；推进统一使用人民调解文书格式和标识徽章工作；建立人民调解协议效力的确认机制，逐年提高人民调解的工作质量。
（四）提升综合能力，增强参与意识。
借鉴人民陪审团制度和人大代表、政协委员旁听庭审制度的良好效果，探索在人民调解过程中引入类似于人民陪审团成员参加纠纷调解的“三级联动”机制；积极探索多元化的矛盾纠纷化解机制，通过落实接访制、听调制、参调制，在条件符合要求的情况下，邀请人大代表、政协委员、村民代表、党员代表等参与人民调解工作，使人民调解过程透明化，结果公平化，增强全民参与意识，提升整个社会法律综合能力，减少矛盾纠纷发生，有效提升矛盾纠纷调处成功率。
结束语
人民调解是具有中国特色的和中国传统的法律制度，是我国创造的矛盾解决方式，被国际誉为“东方经验”。中国的传统法律文化一贯强调和追求和谐文化，遵循“和为贵”、“无讼”原则。而人民调解根植于中华文明传统文化和广大民众的传统理念，其核心也是“和谐”，弥补了法律诉讼的一些不足，更好的解决了一些社会矛盾，维护了公民的合法权益，在全面建成小康社会进程中将发挥更大的作用。
